让公民治理运转起来———重新审视《公民治理:引领21世纪的美国社区》

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关 爽 郁建兴

理查德·C·博克斯(2005). 公民治理:引领21 世纪的美国社区. 孙柏瑛等译. 北京:中国人民大学出版社. 共170 页

关爽,浙江大学公共管理学院,博士研究生;郁建兴,浙江大学公共管理学院,教授。

在公民治理这一理论谱系中,其主要理论和基本观点比较集中在美国学者博克斯(R C Box)的《公民治理:引领21 世纪的美国社区》、斯盖特(H L Schachter)的《重塑政府还是重塑我们自己》、金和斯蒂文思(King &Stivers)的《政府与我们为一体》以及博盖森(P Bogason)的《公共行政与后现代:美国人2000 年后的一些研究重点》等研究文献中。明确提出“公民治理”概念,并对之进行较为系统的理论阐述、模型建构与制度设计的是美国学者博克斯教授,其著作《公民治理:引领21 世纪的美国社区》成为公民治理理论领域的经典文献与扛鼎之作。

在《公民治理》这本专著中,以美国社区发展历史为叙事背景,博克斯教授认为,“在社区治理的历史发展进程中,地方政府面对挑战和混乱总是一种常态,而不是一种例外”(第1 页),21 世纪地方政府治理应该复归原初价值,加强公民自主治理能力和公民参与管理能力。因此,需要围绕美国地方政府的治理难题,重新界定公民、代议者和公共服务职业者之间的角色和作用,这构成了博克斯教授的分析主线。整本书共分为6 章:第1 章介绍在地方公共治理成为关注焦点之后,社区治理历史的价值回归以及社区治理的原则;第2 章还原美国社区治理的历史,重点在于阐述社区治理的政治与经济环境;第3 章至第5章主要探讨了公民治理模型的三维框架———公民、代议者和行政管理职业者的角色定位、作用与未来行动方向;第6 章可以看作是整本书的总结和升华,主要探讨了实现公民治理的制度设计问题,使得公民治理模型更加具有可操作性、可行性和实践意义。可以认为,整个研究运用了规范研究与实证研究相结合的研究方法,体现出价值取向、实践经验、理论模型建构、制度设计等相结合的研究逻辑,反映了博克斯教授严谨的学术训练与真诚的现实关怀。依循博克斯教授的研究逻辑,《公民治理》阐述了如下一系列重要思想。

一、复归原初的价值:回应公共行政传统的价值问题

如何平衡效率与公平是公共行政领域的经典议题,由这一议题引发了公共行政学说史上的百年争论,并推动公共行政本身向前发展。传统的公共行政很少考虑公民参与问题,因为参与所带来的效率损耗违背了公共行政的核心价值:效率原则。但从本质上分析,公民参与所追求的民主才是公共行政的终极目标。公民治理是博克斯教授近年来对美国地方政府治理提出的新的行政价值取向。博克斯教授通过讨论公共行政传统的价值问题:效率与效益,以及民主治理的根基问题,逐步建构公民治理模型。

在著作开篇,博克斯教授从美国历史的三个价值开始分析,追溯了公民治理的历史根基,并用以解释公民治理的原因。从美国地方政府制度变迁的历史发展脉络来分析,在以汉密尔顿为代表的联邦主义者和以杰斐逊为代表的反联邦主义者对地方治理不同导向的争论中,每一次地方政府治理价值观改变的振幅都是为了救济先前一个时期治理模式的弊端而走向另一端,这被博克斯教授形容为“波浪形改革过程中的下旋运动”。联邦党人与民主党人的地方治理导向争论,实际上是理性- 职业化与政治回应性两大公共行政基本价值之间的矛盾。然而,美国地方治理的文化和社会基础却不是职业化的理性主义,而是民主的自主治理(第15 页)。关键的问题在于“在改革政府结构和职业化官僚体系的过程中,改革者将政府推得离民众越来越远” (第15 页;Ross et al. ,1991)。但是,当“美国人对公共治理的关注越来越导向地方层次,……,当人们将他们的注意力转向他们社区的时候,他们就会复归那些来自于社区治理历史的价值”(第2 - 3 页)。这三个价值分别是:地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者。博克斯教授认为,无论是个体还是集体,都有自由选择、自主决定和控制自己的地方公共生活的权利。社区治理便提供了这种可能性,而以下四个原则展示了美国人尊重地方、民主的自主决定精神:①规模原则;②民主原则;③责任原则;④理性原则(第18 - 19 页)。

作为一种新的价值取向与理论分析框架,公民治理内在强调在效率、理性的公共服务提供与允许公民参与社区治理的开放的、民主的过程之间达成有机的平衡(第2 页)。在该模型中,治理既是民主又是有效率的,即民主与效率的矛盾统一。但是,我们需要把公民治理付诸实践,必然要考察实现公民自主治理模式的条件。由此,在该书的第2 章,博克斯教授考察了当时美国社区治理面临的政治与经济环境。

二、社区治理的性质:社区治理的历史、地方政治与经济权力

根据博克斯教授的分析,公民治理是建立在美国历史和地方政府经验之上的,美国地方政府的独特发展道路就是一部社区治理历史。本书的第二个主题,即是美国社区治理的历史如何塑造、影响21 世纪社区的发展趋势,以便从对历史的思考中探索公民治理的可欲途径,并力图寻求建设性的变化。

博克斯教授将社区治理历史(社区治理制度)划分为四个阶段,即精英控制时代、民主时代、职业主义时代和公民治理时代(第26 - 31 页)。公民治理和其他三个阶段并不是完全割裂的,各个阶段的变化是累积性的。并且,这也并不意味着社区治理制度一定朝着更完美的方向前进,但是,“只有社区居民能够获得有关社区政府权限和组织结构的信息,并能够在愿意时影响或决定这些问题”(第35 页),社区居民才能以此为基础更好地建设社区更美好的未来。而这便涉及到美国社区治理制度历史的两大遗产,其一是地方政府的权限问题,它涉及地方政府应该提供何种服务;其二是组织结构的实践问题,即如何组织地方政府的问题(第32 - 33 页)。作者将研究重点放在后者,即在组织结构上实现公民治理模式,要放弃传统组织结构的代议制的环式民主模式,“构建一个开放的、富有弹性的结构和制度体系以保证公民能够自主决定政府的权责范围,以及未来的机构变迁问题”(第35 页)。当然,社区治理制度不是自发形成的,而是社区的经济与政治力量决定了社区治理的制度与实践。因此,我们有必要考察美国社区发展的政治与经济背景:地方政治与经济权力。

虽然公民治理模式是在美国社区治理历史与经验中发展而来的,但是社区发展模式并不是单一的,而是多元的,主要有四种模型,扩张型、舒适型、看守型和仲裁型。在这四种发展模型中,政府的权责范围和组织结构逐一变化,并在四个维度上差别巨大。在社区政治中,“社区居民和领导者对公民如何参与决策过程以及行政管理职业者应扮演何种角色的期望,构成了社区政治环境的重要特征”(第53 页)。为了便于理解社区政治的运作,博克斯教授总结前人对社区模型的分析,将它们归纳为四种社区的政策导向,形成了公民和执业人员参与政策过程的环境。这四种政策导向包括:①可进入性、开放性治理制度还是排他性、封闭性的治理制度;②作为市场的社区还是作为生活场所的社区;③期望作用巨大的政府还是期望作用有限的政府;④接受公共职业主义还是抵制公共职业主义。每一种政策导向都对社区治理产生实质性影响(第54 页)。这些政策导向并不是互斥的,非此即彼的,公民治理中可能会有多种政策导向同时存在。

总之,对美国社区治理历史、政治与经济环境的回顾和总结,有助于我们对这些问题的理解,“我们今天身在何处,我们期望从地方政府得到何种服务,美国为什么会形成现在的政府结构,谁享有社区中最大的权力和控制力,我们希望公民、选任代议者和公共服务职业者扮演什么样的角色” (第26 页)。同时,对社区治理的政治与经济背景的梳理,有助于我们更好地理解第1 章中提及的社区治理原则(规模、民主、责任、理性)。这些共同构成了公民治理模型的合理性基础。从第3 章开始,博克斯教授便充分展示了公民治理模型的理论建构与制度设计。

三、公民治理:理论分析框架

博克斯教授写作该书的目的有两方面:一是描述性的;二是规范性的。在清晰描述美国社区治理历史之后,博克斯教授认为我们应该拥有公民治理的未来:21 世纪的社区治理改革“是一个创建以公民为中心的治理结构(citizen -centered governance structure)”(第10 页),而“对于参与社区治理的民众来说,变革意味着重新定义公共决策制定与实施中各种角色的过程,这一过程是以公民为中心,而不是以官僚为中心的” (第17 页)。在回答“如何实现公民治理”这一问题时,博克斯教授重点分析了两方面:第一,公民、代议者、公共服务职业者角色的转变;第二,组织结构的改变。

(一)角色的转变:公民、代议者、公共服务职业者

1. 公民资格与积极的公民参与

在重塑社区未来的过程中,需要“重新界定公民的角色,即从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者”(第31 页)。公民参与是公民治理的一项重要制度安排,而公民资格是公民参与的基础性要件,也是公民角色的重新界定与作用发挥的逻辑起点。博克斯教授将公民资格划分为三种类型,即“搭便车者”“看门人”和“积极参与者”,并提出了“从消极的政府公共服务消费者转变为创造社区独特特征的积极参与者”的观点。在搭便车、看门人和积极参与者的概念连续谱中,积极的公民参与是公共治理模型对公民的要求。积极的公民参与需要“民众投身于思考、设计,影响公共部门的决策过程,至少在一定程度上,满腔热情地考虑公共利益”(第62 页)。

2. 代议者

实践证明,传统的委托- 代理模式已经不能适应社区治理中公民参与的要求,那么,“如何重新获得并保持我们的责任感、如何维系公民意愿与管理当局行动之间的联系”(第88 页)便成为地方政府需要考虑的重要问题。博克斯教授的解决方案是试图通过改变社区代议者性质———“代议者的角色也要从决策者转变为协调者”的方式,探索加强公民治理的有益途径。在公民治理中,要克服环式民主那种“弱势民主”的状况,则要对代议者进行角色转变,使代议者从原来的核心决策主体转变成为公民参与、公共政策制定、政策或项目的协调人。当代议者成为协调者时,公民治理实现了规模原则、民主原则和理性原则。

3. 公共服务职业者

社区经济与政治环境的变迁,对于公共服务职业者来说是一种挑战:“职业者必须游走于既得利益的精英分子和民众参与政策制定的要求之间。他们必须在管理当局主导体系的代表性失灵与分权或公民主导体系的责任和理性的缺失之间寻找出路和平衡”(第104 页)。因此,在公民治理中,需要做出角色转变的不仅仅包括公民和代议者,还包括公共服务职业者。“职业者并不要作为代理人来代替公民行动,而应成为公民直接行为的促进者” (第105 页)。在博克斯教授看来,职业者与公民和代议者的关系,以及他们参与公共政策制定和执行的方式[本文来自于日博体育 www.sh-shunnai.com]影响到公民治理模型。公共服务职业者具有三种角色:执行者、控制者、帮助者,“帮助者角色是公民治理的核心特征” (第121 页)。公民治理下的公共服务者,应该从权威的控制者转变为帮助者,并伴随着某种权力的散失和新权力的获得,为公民提供一个进入开放的、民主的社区话语权的机会。

(二)重构组织结构

公民参与有其优点,也有不足,甚至会遇到障碍。公民参与的障碍与局限性主要体现在两方面:一是参与制度设计的不完善,比如来自于政治上或经济上强势人物的抵制、环式民主对公民参与的抵制;二是个人知识的局限。因此,要真正地实现公民参与,要从组织制度上保障公民参与的进行,“在于怎样让社区治理更开放、更容易进入、更受那些愿意参与者的欢迎”(第63 页)。博克斯教授从内部参与和外部参与两方面进行组织结构设计来实现公民参与。其中,外部参与主要通过类似邻里组织进行面对面的参与,内部参与通过公民委员会或公民受托代理委员会模型。但是公民委员会或公民受托委员会会随着治理规模的扩大走向职业专业化倾向,导致公民被排斥在行政管理过程之外。因此,博克斯教授认为,在大型社区中,需要多个公民委员会,每个委员会有既定的权威程度、选择官员方式、成员任期等(第82 - 86 页)。

四、公民治理模型:让公民治理运转起来

该书的最后一章具有总结性,作者主要回顾了公民治理模型的主要特征,并进一步提升了前面章节的相关内容。公民治理模式的改革难度是比较大的,作者从实践角度给出了如何实施公民治理模型。“公民治理模型是建设性的变革,它涉及那些让社区工作运转起来的民众,……社区成员是参与这一过程的人,他们既需要保持控制,又需要对结果负责” (第136 页)。因此,公民不仅是公民治理中的主体,更是参与社区治理变革的主体。同时,为了有效实践公民治理模型,我们要以社区治理原则为持续指导和检验方案;代议者有责任决定社区治理模式是否应该由集权转变为以公民为中心的治理模式,并保证方向的正确性(第137 页)。在该书的最后,博克斯教授探讨了公民治理模型的要素,这其中除了涉及前述公民治理模型中三大行动者的角色定位与组织机构的调整外,还包括实施公民治理的五个步骤:使结构正式化、培训工作人员、培训委员会成员、解决问题和中期修改(第139 - 140 页)。

五、评价与讨论

21 世纪的改革家们将今天的创新视为一个创建以公民为中心的治理结构(citizen - centered governance structure)的复兴实验过程(第10 页)。这足以窥见公民治理的改革意义。

(一)为什么要实践公民治理

诚如博克斯所言:在政府管理领域倡导和贯彻公民参与是一件很困难的事情(王巍、牛美丽,2009)。由此,我们便会提问:为什么还要积极促进公民参与,甚至是提倡公民治理?在批判理论看来,“公民自治”本身的价值就高于其他特定的政策目标(Box,2005);公民参与本身就是价值所在,而不是为了达到某种效率或者效益的手段(陈纲,2013)。但是,更为根本的原因在于美国对民主治理的深切关怀。为了摆脱“政治干扰”,提高公共行政的效率,美国提倡政治与行政二分并将其付诸公共行政的实践。然而,不得不感慨理性在给公共行政带来效率的同时,却给民主挖了一个深深的鸿沟(陈永章,2010)。同时,代议制的环式民主、长链条的委托- 代理关系大大降低了代议制的责任压力,代议制的失败造成了治理困境。此时,以“经济理性人”假设为前提的新公共管理理论,在现实运行中也日益凸显其弊端。因此,为了增强公共行政的合法性,在以民主治理为根本治国理念的美国,必然会寻求政[本文来自于日博体育 www.sh-shunnai.com]府与公民良性互动的可欲路径。学者们也普遍认为“广泛性的公民参与和合作治理能够挽救传统民主治理的危机” (Weir,2010)。由此,扎根于美国民主治理理念的公民治理理论在一定程度上缓解了代议制的尴尬与不足,消解了公民与政府之间的隔阂,对于重建政府与公民之间的互信,实现良性治理,具有重要的理论与现实意义。

(二)理论模型与变革之道

早在1976 年,学者赫金斯、理查德森就曾预言:推动更大程度的参与与协商的动力如今并没有消失的迹象,并且这种趋势在不远的将来会更加明显(Higgins & Richardson,1976)。而在克拉克、纽曼看来,社区是提升公共领域的一种重要途径(Higgins & Richardson,1976)。而《公民治理》便是在社区治理层面探讨如何推进公民参与与公民治理的问题。作为当代公民治理领域的领军人物,博克斯教授不仅有着丰富的地方政府管理经验,而且又从事公共行政的科研工作。因此,作者不仅向我们展示了美国社区治理的历史与经验材料,并且将学术探索服务于美国社区公民参与的发展,指出了美国社区治理的发展趋势———走向公民治理。博克斯教授的公民治理模型从角色转变和组织结构创造与制度设计两个方面来实现。因而,这一研究逻辑完成了从理念、模型到制度设计的转换。更为可贵的是,博克斯教授扎根于美国经验,从历史维度思考问题,以其固有的历史传统、独特的地方政府制度、社区的发展演进过程为叙述背景,运用相关研究成果并在此基础上发展出公民治理的三维角色分析方法,精心构建公民治理模型。总体而言,作者讨论公民治理的出发点在于如何实现社区共同体的利益,以及对公民自身成长的关照。作为一个资深实践者与研究者,博克斯教授这种尊重历史、基于现实又超越现实,直面社区治理现实问题的勇气,以及回应社区治理大问题的研究品质,是值得任何一个研究者尊重和学习的。

(三)理论模型的现实运行困境

理论或模型不止于建构或反思,更重要的是考察在现实中的可行性。无论从这部著作的研究宗旨还是就公民治理本身来讲,最终都是要实现“让公民治理运转起来”的目标。从概念、理论、模型到制度设计,作者完成了模型建构的全部要件,但这也给公民治理模型的现实应用提出了严格要求。本文认为,在实践公民治理过程中,需要谨慎处理以下问题,而这些问题可能会制约公民治理的实际效果。

1. 积极的公民资格:权利与义务的双重载体

传统公共行政或传统参与模式中,公共管理者扮演着专家角色,技术官僚在整个公共治理系统中占有绝对主导地位,公民日益变得消极和被动,随之而来的是,地方政府会自然而然地不断膨胀。在这种错位的二元关系中,这种公民参与更具有象征意义(Arnstein,1969),即公民并不能和公共管理者一道共同面对问题和解决问题。但是,真正的公民参与意味着公民是从议题确定到决策产生整个协商过程的一部分(Roberts,1997)。而在实现这一目标中,最重要的是培养“积极的公民”,“每一个社区的公民都需仔细谋划其社区的未来发展,选择实现目标的实践方法” (第125 页)。在公民治理中,公民资格被赋予了中心地位,并要求公民以积极的态度投身于社区事务,在基层社区事务中发挥积极的、持续的影响。在这其中,关键是要让社区居民意识到,“公民有关心社会公共事务的责任,也有与其他公民、地方政府合作解决公共问题的义务”(Benest,1999)。

2. 公民治理中的权力问题与组织机构调整

博克斯认为:实践公民治理的两个要件,一是重新界定公民、代议者与公共管理者的角色,二是政府组织机构的调整。这里引发的一个关键问题便是:管理者是否愿意让渡他们的部分权力?即管理者是否信任公民,是否把公民真正作为民主治理、行政过程的一个重要参与主体。与此同时,公共组织“不仅要努力实现正式制度和程序的民主化,还应为非官方的对话交流和组织发展保留空间”(Tauxe,1995:47)。因此,公民治理本身就意味着社区治理权力的分享,而这必然会出现社区既得利益集团不愿改革或阻止改革的问题。因此,了解社区的政治环境,构建社区的权力协调机制,对于公民治理的实现具有重要意义。

3. 公民治理的阶段性

正是由于公民治理模型在实际运作中会遇到困境与难题,所以公民治理的实现并不是一蹴而就的,它应该是一个渐进改革的过程,这也就意味着社区治理中的公民参与必然会出现各种变体。“在参与模式的研究序列中,公民的主动性越强,公民自治较之公民参与的概念适当性程度就越大。参与往往意味着公民可以发挥政策咨询的功能,自治则要求公民对决策承担直接责任” (王巍、牛美丽,2009:序)。我们应该以一种变动的、演进的视角看待公民治理。同时,本文认为,我们应该审慎地看待公民治理模型,毕竟“公民控制或者完全意义的公民治理则是一种浪漫和充满规范愿望的理想治理范式” (王巍,2010:186)。

4. 公民治理的有效性

公民治理的美好愿望与理论期待固然美好,比如公民参与的倡导者坚持认为:在公共治理过程中,积极参与的公民能够优化治理过程(King et al. ,1998;Putnam,1995;Arnstein,1969);公民参与能够降低公民对地方政府的不满(Berman,1997)。但是,运行中的公民治理模型,与理论研究描述的美好图景与预期结果不符的现象时常出现,比如已有证据显示:扩大、提升公共决策过程中公民参与的改革努力并非全都有效(Crosby et al. ,1986;Kathlene &Martin,1991;Parsons,1990)。公民参与是公民治理的核心要件。因此,如何提升公民治理中公民参与的有效性是一项重要议题。事实上,“关于公民参与主题的讨论不应再围绕代议制政府和公民参与之间的争论展开,更重要的是探索何种类型的公民参与过程是最好的”(Konisky & Beierle,2001)。对于如何提升公民参与的有效性,有学者认为,公民参与中要注重公民类型的完善(Boschken,1992;Franklin,2001 )、公共管理者应该关注和完善输入机制(Bryson,1995;Simonsen & Robbins,2000 )、公民参与的意愿、排列偏好(Glaser & Hildreth,1996;Wilson,1983),以及在公民参与中,应该使得各方都获益,并激发公共管理者和公民对特定议题的持续关注热情(King et al. ,1998),等等。本文认为,除了以上策略之外,我们还应该关注公民参与或公民治理的测量问题,包括主观测量与客观测量,全面、细致考察实施公民参与或公民治理的程度。但是,测量不是目的,最终目标在于通过对测量数据的分析与解释,更好地推动公民治理的实现。

(四)中国基层的公民参与

毋庸讳言,从中国语境来审视基于美国社区发展经验而构建的公民治理模型,一方面要看到它带给我们的启发,另一方面要考虑到模型的适用性、解释力以及相应的修正问题。结合博克斯教授对公民治理模型的学术探索之路,本文认为,通过对中国公民参与经验事实的发掘、考察、梳理以及分析,增强理论探索与实际问题的深度对话,为公民治理理论提供中国的经验性材料和理论解释,丰富和发展这一理论,并推进对真实中国的理解。同时,博克斯教授从对历史的思考中探索解决现实社会问题的方案,并力图寻求建设性变化的学术研究方法也是值得我们借鉴和学习的。最后,本文认为,我国在推进公民参与或公民治理中,需要注意:①公民资格。公民资格是公民参与与公民治理的逻辑起点。在博克斯的公民治理模型中,公民资格被赋予主体与中心地位。因此,加强我国的公民参与,要注重培育“积极的公民资格”,唤醒公民精神,增强公民对国家与政府的认同,特别是要推动公民参与的基层探索,从而实现基层善治。②公民参与的制度保障。近年来,各级地方政府通过建立和完善参与机制,寻求政府与社会力量进行合作的可能性和现实路径,比如政府购买公共服务中的社会组织参与、公共预算中的公民参与等。但公民参与面临的一个重要问题在于制度化程度不高,缺乏制度支持与法律保障。这就导致了公民参与的实际效果并不明显。因此,增强公民参与的自主性和有序性,构建顶层设计与基层探索的良性互动机制,推动公民的实质性参与,才有可能真正发挥公民参与的积极作用。

浏览次数:  更新时间:2016-09-26 07:13:40
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