参与式预算中的群众议事员:舞台、角色与演绎———基于盐津案例的实证研究

日博体育 www.sh-shunnai.com 林慕华

【摘要】2014年云南省盐津县在牛寨乡、庙坝镇、豆沙镇、中和镇四个乡镇进行了“群众参与预算”的改革和试点。作为参与主体,143名群众议事员通过直接推选和随机抽选两种方式产生,在参与式预算改革这个新的舞台上,依据制度设计的规则,在预算过程的各个环节实现介入式、全过程参与,真实演绎着群众议事员这一新的角色。在这一改革实践中,群众议事员不仅通过项目申请、项目评议和项目表决来分享政府在预算编制阶段的财政资金分配权,而且也通过在项目实施过程中的直接参与和指挥监督,对地方基层治理能力的提高和民主建设产生积极的影响。

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关键词 参与式预算 群众议事员 参与意愿 行动

【中图分类号】F8127       【文献标识码】A

【文章编号】1674-2486(2014)05-0066-22

林慕华,广东财经大学公共管理学院,副教授。感谢匿名评审人和牛美丽副教授对本文提出的宝贵意见。

基金项目:2012年国家社科基金重大招标项目“扩大公民有序政治参与:战略、路径与对策研究”(12&ZD040)、2013年国家社科基金青年项目“改革和完善县级人大全口径预算监督研究”(13CZZ034)、广东省哲学社会科学“十二五”规划2011年度青年项目“地方人大预算监督改革的实证研究”(GDllYGID6)、2013年广东省优秀博士学位论文作者资助项目“地方人大预算监督能力建构的实证研究”(SYBZZXM2013)。

一、问题与研究方法

近十年来,参与式预算成为中国地方基层政府改革创新中最引人注目的现实实践与政治实验之一。因为参与式预算改革既使“参与政策议程的行为者,不再局限于政治领导人、行政官员、政府机构以及权力机关”,又“在具体问题的选择上,创造了讨论与协商的空间,使政府和社会(包括社会团体和个人)两大类政策议程行为者的诉求趋于一致”(赵树凯、史卫民,2008)。参与式预算不仅“实现了民众对政治生活最具实质意义的参与”,而且“对政府在预算资金分配过程中可能的权力滥用形成较好制约”(连家明,2011:7)。参与式预算为普通民众打开了原本封闭的预算世界,将原来政府控制的财政领域向公众开放,让公众能够有机会参与到预算决策、预算执行和预算监督过程。可以说,对于参与式预算之于中国民主实践、预算改革、人大制度、基层治理创新的意义和作用,学界和实践部门都有较大的共识。

现有关于中国参与式预算的文献,大部分着眼于介绍近年来各地参与式预算的实践模式(牛美丽,2007;陈家刚,2007;朱圣明,2007;陈家刚、陈奕敏,2007;苏振华,2007;褚燧,2007;张学明,2008;徐繤、陈剩勇,2009;何包钢,2011),主要描述了参与式预算模式是如何设计和实施以及改革所取得的成效,尤其强调参与式预算在公共政策选择、行政改革和民主政治发展方面的作用。还有一些学者探讨了参与式预算在实践过程中存在的问题以及如何进一步发展(龙太江、伍勋亮,2009;马蔡琛、李红梅,2009;王雍君,2010)。但较少从参与式预算的参与主体出发,对参与其中的民众从更为微观和具体的层面展开分析。对于中国这样一个缺乏政治参与传统和机会的国家,在民主制度不成熟的政治和社会生态中,参与式预算的参与主体是如何产生的?这些参与主体的参与意愿和积极性如何?他们是如何认识自己在参与式预算这个舞台上扮演的角色?又是如何演绎这个角色的?针对上述问题,本文以云南省盐津县群众参与预算为案例,通过对当地参与式预算的实地观察、深度访谈以及面向群众议事员发放调查问卷所获得的实证数据展开相关的分析。

2012年,盐津县借鉴其他地方改革模式和经验,在庙坝镇和豆沙镇采取不同的方式,开展了以“代表推选、民主恳谈、项目评议、编制预算”为主要内容的参与式预算改革试点(段发达,2012)。2013年,云南省财政厅组织专家深入盐津县,先后到庙坝、豆沙两镇现场观摩了民主议事会,对进一步的改革进行了系统的设计和指导(童友罡,2013)。随后,盐津县进一步完善了群众参与预算的制度设计,并于2014年在牛寨、庙坝、豆沙和中和四个乡镇开展群众参与预算改革。笔者于2014年初开始了解盐津群众参与预算改革的相关情况,并于4月前往盐津实地观摩了豆沙、中和两镇的民主议事会。2014年盐津县进行群众参与预算的四个乡镇,一共产生了143名群众议事员。研究者在每次民主议事会上,利用会议间歇的时间向议事员们发放问卷,并在会议结束之后收回。实际发放问卷136份,收回问卷132份,有效问卷122份。本文结合盐津县所提供的群众参与预算的相关文本资料(包括政府文件、群众议事员简历表、会议资料)、实地访谈资料以及调查问卷,首先介绍了群众议事员的产生及结构,在此基础上着重分析了群众议事员的参与意愿、角色认知和参与行动,最后分析了群众议事员的介入式、全过程的预算参与,对于地方基层民主建设和预算能力的提高有积极的影响。

二、群众议事员的产生及结构

根据《盐津县群众参与预算改革试点方案》,作为参与预算的决策主体,预算项目的提出和确定由群众在充分表达意愿的基础上以民主议事方式确定,确保每一位群众议事员均能充分地参与预算的全过程。因此,改革的一项主要内容就是推选群众议事员。该项工作由各乡镇工作小组负责实施。

(一)群众议事员的产生

按照《盐津县群众参与预算群众议事员推选办法(暂行)》的规定,群众议事员由“村两委”直接推选的议事员与按人口规模随机抽取的议事员共同组成,分别通过两种渠道产生:一是定额推荐。以行政村为单位,每个行政村无论大小,均有2名议事员①,由“村两委”召开会议提名推荐;二是随机抽选。按照每个行政村人口总数的05‰的比例分配议事员名额,由各村所辖村民小组推选1名议事员候选人,进入议事员抽选库,由村(社区)两委召开群众会议在此库中按确定的名额随机抽选该村群众议事员。2014年盐津县的牛寨乡、庙坝镇、豆沙镇和中和镇四个乡镇实行了群众参与预算改革,共产生143名群众议事员。图1呈现了四个乡镇群众议事员两种产生方式的人数。

盐津县群众议事员的产生方式与当前中国其他进行参与式预算实践的地方所采取的方式有所不同。表1列举了其他参与式预算改革模式代表产生的方式。

如表1所示,现有的参与式预算改革模式的参与主体,主要分为两类:一类是依托人大机构,以人大代表为主体,随人大代表任期而更替;另一类是通过随机选取、自愿报名、邀请、推荐等方式产生群众代表,往往是根据每年甚至每次参与式预算议程临时确定人选。盐津县群众参与预算改革,是通过直接推选和随机抽选两种方式产生群众议事员,即并且规定群众议事员一经产生,任期3年。在这3年里,群众议事员就是参与式预算项目的提出、审议和监督实施的主体。各乡镇的群众议事员具有较大的独立性和自主性。民主议事会议仅仅是各乡镇群众议事员在一起审议和表决参与式预算项目的场合,会议由另设的主持人负责组织会议的相关程序,该主持人不具有审议和表决权力,每个议事员独立地发表意见和进行投票。在民主议事会议之后,议事员各自负责自己所提项目的监督实施。

(二)群众议事员的结构

议事员的产生方式往往决定了议事员的构成。首先,村干部在议事员中具有较大的比重,其中来自村(居)两委的议事员就有64人,占4476%。此外,还有26名议事[本文来自于日博体育 www.sh-shunnai.com]员担任村民小组长(社长、片支书、自然村支书)等职务,占1818%。个别群众议事员在当地也具有较大的名望和威信。例如来自中和镇的黄德府议事员,即是从正科级岗位上退休后担任艾田社区党总支书记兼居民委员会主任,其曾获得过“省级道德模范提名奖”“全国优秀党务工作者”等多项表彰。群众议事员的职业分布情况详见表2。

其次,议事员性别结构失衡,女性议事员的数量明显偏少,甚至可以说是寥寥可数,一共只有10名女性议事员。其中,牛寨乡甚至全部为男性议事员,详见表3。这与当地的人口结构是极不匹配的。根据盐津县第六次全国人口普查数据,全县常住人口中,男性人口为194185人,占525%;女性人口为175696人,占475%(盐津县统计局,2011)。之所以会出现这种情况,与当地的生活传统有较大的关联。据了解,当地属农村地区,在日常生活中,有“男主外,女主内”的传统,通常公共事务和外部事务主要由男性负责,女性一般在家务农、料理家务。①因此,基于推选为基础产生的议事员,女性议事员寥寥可数。

再次,议事员的文化程度整体偏低,但高于当地的平均水平。如图2所示,四个乡镇的议事员具有初中文化程度的占56%,高中(含中专)文化程度的为21%,大专以上文化程度的有13%。但根据该县第六次全国人口普查数据,该县61.32%的人口为小学文化程度,19.72%为初中文化程度,4.53%为高中(含中专)文化程度,具有大学(大专以上)文化程度的仅为218%。②可见,议事员的文化程度虽然不高,但与当地的平均水平相比,仍然具有较明显的优势。这主要是制度设计的结果。根据《盐津县群众参与预算群众议事员推选办法(暂行)》规定,议事员“一般应具备初中以上文化程度”。当然,在实际推选议事员的过程中,各乡镇仍然有个别议事员只有小学学历。笔者在进行问卷调查时甚至还遇到有不识字的议事员。这种学历构成往往是“草根式”的参与式预算实践所共有的特征。

最后,议事员的年龄结构较为合理,以中年人为主,最年轻的23岁,最年长的76岁,平均年龄为46.56岁(详见表4)。

其次,受访者担任议事员的主动性则略有不足。如图4所示,在116名议事员中,主动要求担任议事员的仅有35%,甚至有26%的受访者并不想担任议事员。

(二)群众议事员的角色认知

群众议事员对于他们所担任的这样一个新的角色是如何理解和看待的呢?为了更好地回答这个问题,我们在问卷中设计了8个题项来了解议事员对这一角色需要履行的职责的认知和理解。根据SPSS220版本的统计结果,这8个题项的Cronbachα系数是.859,KMO值为.827,采用主成分法和正交旋转方法进行探索性因子分析,提取到两个因子,共解释7239%的方差,详见表5。

如表5所示,群众议事员对于自身角色的认识和定位,存在两个维度,笔者将其分别界定为“公民意识”和“政府意识”。事实上,在当前的制度环境下,参与式预算的参与主体往往负有多重使命。正如盐津县县长李晓(2014a)在介绍该县的财政改革工作情况时所言:

从社会立场看,群众参与预算改革能有效监督政府行为,监督财政资金使用,切实解决群众关心的热点问题,促进社会各界理解政府工作;从改善政府工作看,群众参与预算改革是了解社情民意的重要途径,是改进政府工作的重大机会,是求得广大群众关心、支持和理解政府工作的切入点。

实践证明参与式预算起到了非常好的作用,老百姓不仅做了自己想做的事,逐年解决老百姓最迫切的诉求。同时通过老百姓来监督我们的资金是怎么用的,有没有用,对我们财政减轻了些压力,也使我们的财政资金用在项目上。

虽然这两位政府官员讲的都是改革所带来的成效,但实际上也反映了政府作为参与式预算改革主导者和设计者的初衷。一方面,政府可以通过群众议事员,解决群众“想干什么”和“能干什么”的问题。在问卷调查中,绝大多数的议事员都认同“议事员是老百姓的代表,要替群众说话、办事”(占受调查人数的951%),“议事员要经常了解本村群众的需求和意见”(占受调查人数的852%)。对此,有议事员就表示:我们老百姓最熟悉本地需求,对相邻村子的情况也了解,说白了就是钱花哪里?怎么花?让我们老百姓说了算,能够把财政的钱花在我们最需要的地方。

另一方面,政府也希望借助群众议事员,提高群众对政府工作的支持度,减少政府工作的难度和阻力。当地基层政府官员就表示:过去政府修路,百姓提出的赔偿很高,现在由“要我干”到“我要干”,很多矛盾百姓自己就解决了。例如大坝道路硬化,(20)12年百姓很不支持,不理解,认为是政府在强迫他做,现在自己提项目,很多问题自己就解决了。

在问卷调查中,议事员们对此也有较高的认同,认为“议事员是政府的智囊,要帮政府用好钱”以及“议事员要帮政府做好其他群众的工作”分别占81.2%和77.1%。当然,相比较而言,群众议事员对其角色的认知和定位,更倾向于是公民代表、群众的“代言人”,而不仅仅是政府的“传声筒”和“灭火器”。

(三)群众议事员的参与行动

群众议事员在参与式预算改革这个新的舞台上,依据政府所设计好的规则展开各项行动,通过他们自己的理解、演绎和变通,诠释“群众议事员”这一新的角色。

1.参加专业知识的培训

对于群众议事员而言,他们当选后首先要完成的第一项任务就是参加培训。根据盐津县群众参与预算改革的方案,由县改革领导小组负责组织对群众议事员及相关工作人员的培训。这既是议事员的权利,也是议事员的义务。针对2014年的群众参与预算改革,盐津县给议事员们组织了两种类型的培训。一种是邀请财政预算专家给他们举办讲座,另一种是由镇政府组织学习相关制度和文件。如表6所示,在受访的122个议事员中,绝大多数的议事员(86.1%)认真接受了培训。

议事员们也比较认真地阅读了相关的制度,如图6所示,在119名议事员中,绝大多数认真阅读了群众参与预算的《项目支出管理办法》《民主议事会议事规则》《群众议事员推选办法》。因此,绝大部分的议事员对于怎么产生议事员、怎么提项目方案、开会方式和表决程序等事项都较为清楚。

2.推荐拟纳入民主议事会讨论的项目方案

根据《盐津县群众参与预算改革试点方案》,群众议事员可采用调查研究或者村民大会讨论等方式,提出其最为关心的项目,原则上每位议事员可以提出1个项目,最多不超过2个。在受调查的议事员中,有975%的议事员“有去调查和了解老百姓的要求”,召开村民大会和私底下询问是主要的方式。如表7所示,议事员一共提了180个项目,人均达到126项。因为规则限定每个议事员提出的项目最多不能超过2项,因此在实际操作中,通常是各村(居)共同提出若干个项目,然后再以某个议事员的名义填报项目申请书。那些没有提项目的议事员,主要的原因依次有:①想不到有什么可提;②村里其他议事员会提;③不知道怎么提;④觉得自己提出来也没有用;⑤没时间提。这些原因可以归结为两个方面的因素:议事员的参与能力与参与积极性。

议事员所提的项目,有125项是道路桥梁方面的,再加上17项水利沟渠类项目,一共占了78.89%(如图7所示)。这与当地经济较落后,农村各项基础设施亟待完善有很大的关系。而在经过民主议事会投票之后所确定的全部56个项目中,道路桥梁类的项目共有40项,再加上5个水利沟渠类的项目,比例高达80.36%。虽然有个别议事员提出了“文化广场建设”之类的项目,但并没有得到大多数议事员的支持。

议事员们所提出的各类项目,经由当地乡镇政府提交盐津县改革领导小组,并由该小组组织相关部门人员或委托专业机构进行技术性、政策性独立审查,通过审查方能进入民主议事会。如表7所示,2014年议事员项目审查通过率为48.95%,平均通过率为55.48%。四个乡镇议事员提出项目的数量和质量有较大的差异,这与各镇对议事员的培训和组织工作有很大的关联。

3.参加民主议事会审议项目

民主议事会是议事员参与预算过程最重要的行动舞台。民主议事会由乡镇工作小组组织召开,议程主要包括:通报上年项目执行、绩效评价及问责情况;通报相应项目的技术性与政策性审查意见;通报项目库项目及资金总量测算意见;群众议事员和政府对所提项目进行陈述;提问、讨论;投票表决。今年实际参加各乡镇第一次民主议事会的议事员为136人。笔者观摩了豆沙和中和两镇的民主议事会,牛寨乡和庙坝镇则通过现场录音和文字资料了解相关情况。以笔者在4月3日中和镇民主议事会上的现场统计为例,在对项目展开讨论的过程中,议事员针对项目提问共有61人次①,每个项目平均接受议事员的提问达到339次。其中,发言最多的议事员达到8项,但也有10名议事员未对其他项目发表任何意见。而在牛寨乡的议事会上,议事员针对32个项目一共提问44次②。这两个乡镇都是首次进行群众参与预算改革试点,议事员均为第一次参加议事会。根据笔者的观察,议事员在会上发言的积极程度,与主持人的引导有很大的关系。主持人积极的引导,往往能够带动议事员更为热烈地提问和讨论。这也从另一侧面说明,一方面在现阶段对议事员进行培训是非常有必要的,另一方面主持人的[本文来自于日博体育 www.sh-shunnai.com]素质和能力对于议事会的质量有一定的影响。

在民主议事会上,一方面议事员要为自己所提项目争取尽可能多的支持,因此他们除了陈述项目基本情况之外,还会向其他议事员展现他们为项目实施所做的各种努力和准备。例如牛寨乡民主议事员在进行项目陈述时就表示:

土地的事情我已经召集几个村民组的群众开会,大都同意修路,没有意见。大家都同意有什么矛盾都自己内部解决。不会有什么问题。

另一方面,议事员也可以针对各个项目提出问题,进行质询,或者对其他议事员提出的项目进行解释。例如,在牛寨乡的民主议事会上,针对某位议事员提出的项目,有议事员提到:“要不要修水窖?如果是只是水管的话,群众的积极性都很高,不需要十几万的资金。”被询问的议事员对此作了回应后,另一位议事员又帮他作了解释:

针对这个项目,因为我对那个队有一定的了解,所以可以补充一些。他是打算在蔡家湾做一个水库,然后从蔡家湾到安家村这条路上用管道铺设,从安家村尾子到蔡家湾要经过很多山,路线也长,有的地方两边都需要管子,所以需要很大的投入。

这样的对话情景,在民主议事会上屡见不鲜。群众议事员们积极地围绕着各个项目展开询问、做出回应、进行解释。当然,也有一些议事员选择保持沉默,只是在最后通过投票来体现自己的选择。

4.参与所推荐项目的具体实施

通过议事会所确定的项目,经过公开公示和乡镇人大审定后,正式确立并进入实施阶段。在这个过程中,议事员直接参与所推荐项目的实施,负责项目实施过程的各项监督工作。截至2014年5月11日,启动的项目有24个,占全部群众参与预算项目的45.28%。③到2014年9月23日,完工项目25个,在建项目25个,尚未启动项目6个①。对于这些已经启动的项目,议事员都能较好地参与到项目的具体实施。例如,牛寨乡有一位议事员,其所提出的项目实施了2个月,在施工期间,他几乎每天都得去到工地现场,因为“挖土机是按时计费的,必须有他的签字,财政所才能拨款”②。让议事员直接参与所提项目的建设指挥和监督,可以说是盐津县群众参与预算改革的一个重要设计,它改变了大多数参与式预算只局限于预算决策环节的参与,使议事员真正实现了介入式、全过程的参与。通过让项目提出人担任项目副总指挥,一方面既可以让议事员权责统一,增强角色意识和责任感,有效监督项目的实施,提高项目的运作效率。例如:

麻柳村的饮水项目,当时是他们村的文书提出来的。在实施的过程中,他全程参与。我们去年有一个项目,排污沟,跟这个一起实施。在设计上有不合理的地方,他们当即就会提出来。老百姓对议事员提出来,议事员再找承包方协商,再改设计。具体地,就是排污管跟饮水管是持平的。民众考虑到,虽然冲不了,但感觉心里不舒服,他们就要求提高饮水管道的高度。这个经过协商以后,就更改了设计。

另一方面又可以借助议事员在当地的影响力,增加群众对项目的支持度,化解项目实施过程中的矛盾与冲突。例如:

[牛寨乡]大部分的项目在实施的过程中,群众都积极参与建设,积极地免费投工投劳。

[中和镇]有个对比,以前政府实施的项目,老百姓都出来阻止。现在议事员在其中做了工作,都是无偿拿出来。

可见,议事员不仅通过提项目和评项目来分享政府在预算编制阶段的财政资金分配权,而且也通过在项目实施过程中的直接参与和介入,大大提高了基层治理的效率。

四、盐津群众参与预算改革的启示

作为一项由云南省财政厅指导、盐津县委县政府统一部署、专家全程参与的改革实践,盐津县群众参与预算改革在很大程度上体现了制度设计和社会实验的特点。虽然盐津群众参与预算改革从2012年庙坝和豆沙两镇的试点到2014年四个乡镇的统一改革新方案的试点,才走过了短短3年的时间,但是我们仍然可以从中总结出一些对中国基层治理和预算改革有益的启示。

第一,盐津群众参与预算改革改变了预算编制的封闭性,增强了基层治理对公民诉求的回应性。在实施参与式预算改革之前,虽然当地政府每年也会将财政资金用于包括基础设施建设在内的各项民生支出,但有时不仅不受老百姓欢迎还会因为“占地征拆”等产生矛盾纠纷、影响干群关系。对此,盐津县县长李晓(2014b)在谈及改革初衷时深有体会:

由于预算支出范围与群众意识缺乏有效的对接途径,很多事关群众衣食住行的“小事”进不了预算的“法眼”,而政府要办的事,群众往往也不能理解,日积月累,政府与群众的距离越来越远、隔阂越来越深、矛盾越来越多,个别乡镇一度上访不断,问题成堆,干群关系十分紧张。

盐津群众参与预算“通过由群众参与讨论和评议,让群众直接参与财政预算编制,确定乡镇财政资金分配,实现预算编制由‘闭环’向‘开放’转变”(李晓,2014b),在很大程度上破解了这一困扰基层政府的难题:政府做项目,百姓不理解,怀疑有猫腻,积极性主动性调动不起来。改革后,群众主动站出来,融入进来。以前设置障碍,现在主动支持。

第二,群众议事员的产生方式具有一定的科学性和民主性。通过直接推选和随机抽选两种形式产生,既考虑到了各村的人口规模,又兼顾到了小村的利益。根据统计,在2014年进行群众参与预算改革试点的四个乡镇,共有36个村(居),最大的村(居)分配到5名议事员,最小的村(居)也有3名议事员。这使得小村在与大村竞争财政资金时,不会明显处于劣势。虽然有个别乡镇担心会出现几个大村联合起来“串通投票”,因此在民主议事会的投票程序和规则上做了特别的设计,但是从其他乡镇的运作情况来看,并没有出现这种情况。此外,根据现有的推选方案,这两种方式在确定候选人时均非随机,而是由村委会或者村民小组推荐产生。因此,这一届的议事员大部分都与村组织有着较为密切的联系。其中,各乡镇通过直接推选所产生的议事员,绝大部分都是各个行政村(社区)的两委成员,即我们通常所说的村干部;而由随机抽选产生的议事员,由于其候选人是由各村(社区)所辖村民小组各推选1名,因此大部分是小组长。此外,还有一些在当地具有一定名望的人士,例如教师、退休干部、往届村干部等。这样一种议事员的构成,虽然损失了一定的代表性,但能够较好地确保议事员具有足够的参与能力。而且,由于村委会成员及村民小组长等本身就是由村民选举产生,因此也在一定程度上弥补了代表性不足的问题。

第三,议事员的任期制使其具有较大的稳定性和连贯性,有利于议事员参与能力的培养和提升。当前国内不少地方的参与式预算实践,参与主体大多是临时性、偶发性的,往往是刚对相关规则和程序有所了解就已经换另一批人参与。盐津县群众参与预算的议事员,一经当选,任期三年。在这三年里,他们至少会经历三次完整的“项目准备、项目审查、民主议事、执行反馈”预算参与过程。所谓“一回生,二回熟”,议事员们通过多次的参与行动,将能够更好地履行议事员的职责。当然,当地改革者对这种任期制也有顾虑,担心“会不会存在,今年先投你们村的,明年投我的。议事员都是三年一换,一旦他们相互认识,村村之间就拉拢”①。但是,笔者认为,议事员在预算过程中,为自己的项目向其他议事员争取支持是值得肯定的,能够游说其他议事员并获得成功是议事员参与能力的表现。在我们调查的122名议事员中,有19.7%的议事员表示“有向其他议事员争取支持他们的项目”,18%的议事员表示“为了让其他议事员支持其项目,会答应支持他们的项目”,14.8%的议事员表示“有议事员请其在表决时将票投给他们所提出的项目”。我们有理由推断,随着议事员对规则和程序的逐渐熟悉,这种行为会更为常见。关键在于完善相关的制度和规则,确保项目竞争间的公平、有序。

第四,群众议事员通过项目申请、项目陈述、现场审议、表决投票、项目实施指挥与监督等各个具体环节的介入式、全过程的参与,明显增强了“当家作主”的责任感和主动性,也使其参与基层治理的能力有所提高。对此,赵丽江和陆海燕(2008)的研究就指出,参与式预算作为公民政治参与的具体途径,可以视为一个培养公民精神的手段,逐步提高公民的公共精神。他们相信,民主的条件是可以在民主的实践过程中创造出来的。从盐津的群众参与预算改革中,我们也明显地感觉到当地群众尤其是议事员“公民精神”的增强。正如当地财政局官员介绍的:

一开始的时候,我自己也感觉到,有的议事员也不重视。实际上通过我们召开一次民主议事会后,议事员,他们还是有了非常大的感触,就是这一次比任何一次选出来的代表都重要。我到庙坝去的时候……他们说,这次议事员的身份不得了,政府的钱他都能做些决定,这个不得了。

可以说,群众议事员通过他们的亲身实践,真切地体会到他们能够在预算过程中有多大的作为,能够对政府的资金分配和使用有多大的决定权。而这种体会和实践,使得他们对参与式预算改革有了更高的认同度和参与度。而且,随着参与式预算在当地的实施,民众的态度和行为也有明显的转变:“百姓把庙坝当自己的家,把财政的钱当成自己的钱。百姓行为的改变,去超市买肥皂都要开发票。”②可以说,这种转变,才是赋予参与式预算改革生命力的根本所在。

第五,群众议事员通过有组织的培训和实际参与,逐渐树立了民主意识和大局意识,为实现基层协商民主奠定基础。有学者认为,在“草根式”的参与式预算实践中,参与预算的民众和人大代表多是土生土长的农民,原本接触预算的机会就很少,民主意识也不是很强烈(马蔡琛、李红梅,2009)。但是,何包钢、王春光(2007)则认为,协商民主的能力“是在实践中锻炼和培养出来的”。在盐津的群众参与预算中,我们感受到了群众议事员民主意识和大局意识的增强。不止一个的群众议事员在多种场合强调议事员要有“大局意识”③。或许正是因为这种大局意识,我们看到议事员们在选择投票支持哪个项目时,更多考虑的是项目本身的受益面、紧迫性和科学性。在民主议事会上,议事员们既有针锋相对,追问质疑;也有帮忙解释,表示支持。正如马骏(2014)在评价盐津群众参与预算的意义时指出,在未实行竞争性选举的前提下,通过实行像群众参与预算这样的预算民主形式,将有助于在中国的基层政治中建立起一种“共同治理”的民主治理机制。来自不同村(居)的议事员,既为维护本村的利益积极代言,也同时关注整个乡镇的共同利益,在统一的规则和程序下,共同决定着财政资金的分配和使用。

五、总结与讨论

对于盐津县的143名群众议事员来说,参与式预算改革,赋予了他们在村干部、退休干部、教师、农民等身份以外,一个全新的角色,使他们站上了一个原本陌生的、神秘的专业舞台,相对自主地决定财政资金的分配与使用。可以说,群众议事员的产生及实际参与预算过程,对于地方基层民主建设和预算能力的提高有着相当积极的影响。当然,盐津的群众参与预算改革才刚刚开始,制度效应和实践意义仍有待时间的检验,但是,作为基层治理的一项改革探索,是值得持续进行并向纵深推广的。据盐津当地官员介绍,盐津县计划2015年在全县10个乡镇全面推开群众参与预算改革。可以预见,随着更大范围的群众参与其中,预算民主、民主理财、协商民主的理念将会在中国基层政府扎根,并对基层治理产生更大的影响。当然,作为一项基层治理的创新模式,群众参与预算改革还需要进一步完善相关的规则和程序设计,尤其是议事员推选环节和民主议事会环节。此外,群众参与预算如何与地方人大预算监督制度更好地衔接起来,如何更好地发挥群众议事员和乡镇人大代表的积极性,处理好两类代表的关系,更好地发挥两个制度的合力作用而非替代或抵消,都是进一步推进群众参与预算改革必须重视的问题。但是,制度完善的前提在于,地方当局对于改革的信心与坚持。

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参考文献

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浏览次数:  更新时间:2016-09-26 07:14:25
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