出入境交通运输工具管理领域社会共治模式的创新

0 引 言 
  本文以出入境交通运输工具管理为切入点,以诚信作为整合多元力量、凝聚各方共识的制度纽带,完善执法部门间的信息基础及共享机制、加强监管部门的约束机制和建立社会基本的威慑机制,进而实现该领域“社会共治”治理模式的创新性。 
  1 问题的缘起:出入境交通运输工具管理社会共治何以可能 
  出入境交通运输工具管理是指为了维护国家主权、安全和社会秩序,履行对出境、入境的交通运输工具及其载运的货物实施检查、监护和管理。 
  出入境交通运输工具管理存在政府多个部门交叉管理的现象,问题也就因此而生。首先,在边防检查机关与海关、检验检疫机关的协作执法检查中存在重复检验问题。以航空口岸进出港旅客的行李查验为例,同一个行李在海关部门经过检查之后还要在检验检疫部门再次检查,不仅增加了执法人员的工作量,还降低了旅客通关的速度,使旅客产生抵触心理,不愿配合二次检查。其次,在出入境交通运输工具管理程序上的通关漏洞给社会相关企业造成可乘之机。拿进口货物来说,在海关放行后,进口商己经可以将货物提走,检验检疫部门失去了对货物的控制,很难在海关放行后的第一时间得知并进行现场检疫,从而导致未经检疫的货物流入市场。如果未经检疫的动植物货物中含有疫病疫情,则大大威胁了国家和人民的健康安全。最后,各个政府机构间与社会法人主体间存在诚信缺位、监管疏漏的现象。各个政府机构尝试了一系列简化通关流程、创新监管模式的举措,但是一些企业法人、个体等在报关、出入境检查中诚信意识浅薄,弄虚作假,错报、虚报、瞒报、编造日常管理记录、买卖单证、伪造涂改出入境交通运输工具相关证件现象时有发生,严重扰乱了正常的出入境秩序,影响了监管的科学性和有效性。 
  2 基于诚信管理的出入境交通运输工具社会共治之道 
  2.1 域外实践 
  2.1.1 建立联邦企业架构(FEA) 
  为了解决和实现电子政务的举措,需要一个灵活、易于理解的标准化(参考)模式。这种模式被称为联邦企业架构(FEA)。机构以公民为中心的统一方式进行沟通是非常重要的,信息可以以更有效的方式进行交流。因此,这个新的FEA将利用技术投资来避免各机构之间不必要的基础架构重叠,通过共享而受保护的信息系统连接业务流程,并利用不同的业务流程。很明显,有效的信息共享是有限责任公司的一个主要目标。 
  2.1.2 美国海关贸易伙伴关系计划(C-TPAT) 
  近六年,美国海关贸易伙伴关系计划(C-TPAT)被誉为在美国创造的唯一最重要、最成功的公私伙伴关系,提供了设计、实施和维护安全计划这一关键供应链方面的深刻经验。 
  “911”后不久,美国海关和边境保护局(CBP)成立,以及建立一整套新的规章制度和使命,并创新性提出了该计划。计划主要由三个供应链组成。CBP开发了一个称为供应链安全专家(SCSS)的新职位。被任命为这些专家的人员需要了解所有供应链,最终将负责对加入C-TPAT的公司进行验证和重新验证。首先,大多数SCSS验证人员只有具备足够的知识和经验才能完成对特定工厂安全协议的粗略审查。初始供应链分析由内部审计,国际业务和国际运输完成。同步进行的是,完成风险和脆弱性评估的资产保护,开发出风险模型,对84个国家的15 000多家供应商和国外供应商进行调查,并将资源集中在具有最高风险水平的国家和供应商身上。其次,CBP聘请了质量保证队伍(Quality Assurance,QA),负责监督各个生产工厂。通过对工厂安全性的全面交叉训练,配备详细的调查问卷,质量检查员每天会对设施进行记录,并将其与供应商以前提交的电子报告进行对比。最后,通过实验射频识别(RFID)和全球定位系统(GPS),了解掌握货物是否采取预期的路线,与运营商密切合作,及时发现问题和处置。 
  通过该计划,与社会多元主体建立伙伴关系,合理安排了公私权利的分配,将出入境货物安全风险与各个国家的海关部门、经营商相互承担,并以诚信等手段实现最终的目标。 
  2.1.3 GT Nexus出入境交通运输管理 
  国外GT Nexus运输管理允许公司管理其国际和国内运输,通过集成到合作伙伴系统和单一控制层来处理供应链复杂性,以监控运输的生命周期。投标在平台上完成,合同授予,执行监控,根据运输数据的详细分析进行更改。托运人、供应商和物流服务提供商都与运输管理部门合作进行云计算。其特点包括:综合运输采购,计划,执行和运费支付和审计、控制层可以实现即时可视化和响应,同时使合作伙伴能够使用其现有系统、一系列绩效分析来衡量计划的合规性、灵活配置。有利于降低运输成本、消除审计过程中的计费错误、全球标准化、一个运輸管理平台、降低运输提供商的转换成本、获得更快的部署和拥有低成本、集成第三方控制塔。 
  3 共治模式下的诚信缺位原因 
  3.1 政府部门内在的诚信平台缺位 
  由于诚信管理涉及社会方方面面,缺乏有效协调管理和收集共享机制,存在“信息孤岛”现象,大量信用信息和行为得不到有效地收集和汇总。与此同时,地区间的差异导致大量出入境的资料和历史数据得不到电子化记录和保存,相互机构间没有建立必要的数据共享机制和交换机制,导致收集的信息具有分散性。
 3.2 公众——监管部门的诚信约束缺位 
  口岸联检部门对各自的监管部门工作存在一定疏漏,且对诚信评价的标准不一致、诚信管理的奖惩措施不统一、缺乏诚信监管的约束力导致监管力度不完善。 
  评价标准模糊和粗疏。有的边检机关的诚信评级方法生搬硬套其他领域的信用评价标准,使信用管理与边检日常执法执勤工作的标准和程序脱节。评价程序不尽完善。人情因素的介入导致评价的程序存在一定的弊端,且无法体现政府公信力。评价指标不尽科学。诚信管理需要选择客观的指标体系对服务对象履行义务的诚信要素进行公正的分析和判断。有的直接将法律法规套用评价指标,造成边防检查机关行政权力错位;有的评价标准主观性强,评级难言准确性;有的把意愿和能力作为评价指标,难以量化和评判,可信度不高。 
  3.3 公众——市场主体的诚信威慑缺位 
  现代意义的威慑理论是由贝克尔在《犯罪与刑罚:一种经济学进路》中提出的,认为人们的犯罪行为与其他行为一样,都是理性的,都是为了追求利益/效用的最大化。唯物史观认为在现实世界中,物质利益与精神利益是两种独立的动因。追求精神利益的目的是个人的心理满足,是他人和群体取向的,其满意的指标是自己与他人的差额,在信任、声誉等层面的追求。若一个理论尽可以选择自己的前提,如果不是公理,就必须认识到自己理论的界限,以实现其价值性。 
  4 诚信管理在出入境交通运输工具管理领域的完善 
  4.1 加强信息建设及共享机制 
  4.1.1 开发隐私保护UDDI注册表 
  通过这样的UDDI,A机构将能够注册他/她的信息共享服务,而不会失去隐私,因为他/她的服务只有B及想与B共享信息的机构可见。通过这种方式,机构可以享受UDDI的简单性和效率,而不会失去机密性;并且不需要专门的安全服务通知设施。 
  4.1.2 开发用于信任谈判的自动软件代理 
  开发自动化或半自动化的软件代理,是协商信任和共享敏感信息相互代表相应的机构。以这种方式,人类可以完全或部分地摆脱运行信息共享协议所需的劳动(或努力),并且可以实现更有效和及时的信息共享。更及时的信息共享意味着更及时地发现出入境交通运输工具管理的风险,并减少这种风险造成的损失。使用软件代理的关键研究问题是如何使软件代理人智能地评估一条信息的有效性和效用。 
  4.1.3 增量信任谈判的文件管理 
  开发两个机构之间的文档管理。文件是存储在您自己的计算机上的信息,以便将来在会话之后使用。随着文档管理的发展,已经建立起一定程度的信任的两个机构不必重新开发相互信任。相反,他们可以使用文件来记住当前的信任状态以备将来重用。以这种方式,信息共享可以更快更有效率。 
  4.1.4 根据以前存储的信息进行直接查询 
  关于这项研究,每个机构彼此共享信息的另一种有效方法是让他们根据已经给出的数据库方案信息直接“查询”其他机构的数据库。例如,如果两个机构已经彼此共享信息,那么每个机构都已经获得了关于其他机构数据库的实质性方案信息。这样的方案信息可以使两个机构能够组成准确的可执行查询。通过直接从一个机构发送查询到另一个机构,代理机构将能够精确地确定他/她想要获得的信息的细节。 
  4.2 加强监管部门的约束机制 
  4.2.1 建立政府执法监督机制 
  (1)加强政府诚信信息收集机制。政府的诚信信息也应增加透明度。一是建立社会监督机制,在政府网站公示诚信管理工作程序和办事职能,实行挂牌服务,公布监督电话,设立群众意见箱,从服务对象中选出代表担任诚信管理执法监督员,切实起到外部监督制约的作用。二是启动诚信管理内部纠错程序和追责机制。在海关、检验检疫、边防检查机关等多个部门存在执法活动的过错和不适当的时候,应按照相关法律法规进行追究;三是建立执法信用档案,引入外部评议,将口岸企业、联检单位、出入境人员的反馈和单位同事的评价纳入相关考评系统。 
  (2)实现诚信信息的共享和动态核查。信息需要共享和动态性核查。首先,建立诚信管理数据库,通过架构口岸数据采集、分析、比对、存储等各个环节,整合边检信息资源,综合分析应用。其次,进一步扩展,通过整合公安出入境信息系统、边检梅沙系统、外交部门业务平台等数据资源构建出入境信息平台,实现各部门互联互通、共享资源。最后,通过专用安全接口和选择性过滤技术接入到国家信用信息共享平台,形成全国统一的信用数据库,通过信息交换机制,实现诚信管理国家层面的有效协作与配合。 
  4.2.2 加强市场主体的相关监管及诚信评价 
  (1)自我管理。服务对象要先进行自我评估,存在不符合信用认证标准情形的需要提前规范改进,并提交自我评估报告。经过信用认证的企业对所属人员负责,建立与边检诚信管理相对应的内部管理制度,在边检机关的监督指导下,行使一定的自管权来规范从业行为。 
  (2)动态核查。边防检查机关根据不同情况对服务对象落实《诚信管理责任协议书》的情况进行动态抽查。一是不定期按照一定的比例突击检查;二是参与口岸执法部门的联合行动;三是通过口岸联检单位、出入境人员的反馈及日常执勤人员的评价综合考量。 
  (3)定期审核。如果符合监管要求,参照首次认证标准,每年进行一次定期考核,通过后继续享受相关待遇。未通过则给予整改的期限,并给予针对性的指导和帮助;成为一般信用服务对象后如果出現违背监管要求的事项,则取消信用管理认证资格,情节严重的,列为失信黑名单;如果通过定期考核并达到诚信管理的附加标准,则提升为高级信用对象,享受最惠待遇;定期考核后边检机关将结果公示 
  4.2.3 加强诚信风险监督机制 
  (1)风险监督的重点。主要包括:事前审查提前发现风险;通过社会信用信息即时分析、比对;报检信息与信息系统不一致的;有情报显示需要针对性检查的;重点国家船舶或重大安保任务期间提升管理等级;定期考核被列入信用黑名单的从严管理。
(2)风险监督的预警模型。各地边检机关根据不同的出入境形势、地理位置和业务统计建立差异化的信用风险预警模型,系统地对信用风险信号进行识别、评价和估计,根据风险指标分析管理风险的发生领域、发生概率、危害程度,使风险预警成为信用管理中的重要依据和导向,根据风险预警积分确定监管重点和抽查比例,高风险对应失信对象,全程必须接受检查和监管;风险很低对应一般信用管理对象,确定比例在码头进行抽查,即实现以风险评级为标准的多层级、强弱交叉的不同的检查、监护等管理方式,例如将出入境船舶预检预报和历史记录输入模型确定该船舶出入境(港)相应的监护等级和管控措施 
  4.3 建立社会基本的威慑机制 
  4.3.1 建立社会市场主体的诚信威慑机制 
  诚信管理应充分发挥出入境交通运输工具的所有者、代理公司及负责所在区域的行业协会的潛能,使管理资源从分散到统筹转变。以国际船舶为例,边检机关在掌握执勤区域总体信息、风险可控的基础上,依据《国际船舶和港口设施保安规则》《中华人民共和国国际船舶保安规则》《中华人民共和国港口设施保安规则》中对船舶自管和港区协管设置标准和要求,发挥口岸单位优势,积极引导船方、码头企业开展监管,通过优化协同来提升口岸治理的整体效能,实现管理手段由“点、线”控制转向“面”控制的转变,实现社会的威慑力。 
  4.3.2 建立公权下的诚信惩罚机制 
  边防检查机关要充分考虑口岸相关单位、个人的利益诉求,要凸显守信受益,将守法者在出入境便利政策方面列为优先选择对象,充分享有应有的信用回报,使其在名誉上、经济利益上得到好处。但是在边防检查可采取的措施中,实现差别性对待是具有一定难度的。 
  (1)预检手续合理运用。对于信誉高、办妥预检手续的船舶,可以采取一定的便利措施,例如抵达后即可上下作业人员、装卸货物等;同时,也可以直接拒绝办理预检手续,延长其检查的手续。 
  (2)注重核查方式方法。对自身管理规范、信誉度高的出入境船舶可免于核查;相反,对自身管理不规范、经常出现差错的船舶应重点核查,对其载运的货物、人员及其行李物品均应进行核查等。 
  5 结 语 
  在我国政府职能转变、简政放权的背景下,运用诚信管理手段成为了出入境交通运输工具管理社会共治的创新之路。本文从诚信角度,通过对出入境交通运输工具管理领域多部门管理、多元主体等现象的分析,探究其诚信缺位的原因,从而提出相应的完善措施,更好地保障政府间的基于信任的信息共享以及与社会组织、市场主体、管理对象的合作关系,有效履行其社会公共管理职能,提高出入境交通运输工具管理的治理能力。 
  注:通讯作者,王强(指导教师) 
  主要参考文献 
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浏览次数:  更新时间:2018-01-26 08:27:37
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