土地整理建后工程管理及创新模式

 0 引 言 
  土地整理是土地资源重新配置、提升土地应用价值以及优化土地供应能力的有效措施,对于推动土地资源的可持续应用有着较为突出的效果。伴随着土地整理事业的持续发展,人们对于土地资源的作用以及认知也在不断地深入和改进。当前,土地资源的整理项目对于项目前、项目中以及项目后的研究比较多,但是整体而言对于建设之后的工程管理重视度仍然较低。对此,探讨土地整理建后工程管理及创新模式具备显著现实意义。 
  1 我国普遍存在土地整理现状 
  因为我国地域跨度差异较为突出,所以土地整理与开发项目会涉及南北地域差异、平原丘陵地域差异等。对此,本文主要以水利工程、田间道路、土地平整以及防护林建设四个项目作为案例进行探讨。 
  1.1 土地开发整理现状 
  通过多年的发展,我国大多数地区的土地开发整理工作都获得了一定的成就,同时在实践操作中也探索了系列性的土地开发整理模式,许多地区都实现了开发整理管理的创新,土地开发整理的方式不断创新,这也间接形成了一定的生态效益、社会效益以及经济效益[1]。土地开发整理可以解决部分一直困扰当地经济发展的问题,并且实现改善生产与生活条件、推动地区经济收入、便利交通、提高耕地质量等社会效益。例如,在土地整理复垦、植树造林的管理项目中,可以将坡耕地整理成为水平梯田,同时实现发展防护林发展,经济林发展的目的,提高森林覆盖率。 
  1.2 土地开发整理存在的问题 
  按照相关统计发现,当前我国土地开发整理的项目工程中,后期管理与维护的形式都是以国土资源管理部门或项目承担的所在政府、居委会为主,并促使其对建设项目进行管理与维护[2]。但是,工程后期维护的落实情况并不是非常理想,虽然验收方面较为严格,但是在验收之后的后续维护与管理工作落实情况并不理想,项目验收之后的后期管护方案、措施的执行与落实情况并不是非常理想,许多地区都存在“重建设、轻管理”的情况,导致许多的建后工程在短时间内便被损坏、丢失甚至是闲置。 
  2 土地整理建后工程管理中存在的问题 
  我国的土地整理建后工程在体系方面都是以国家或集体所有产权为主,政府的相关部门与农村集体经济组织负责工程本身的运行、管理以及维护,但是这一种权能模糊、产权类型过于单一的管理体系,很容易导致新增耕地的工程设施发生缺位、经营权模糊、年久失修等现象,从而无法支撑土地整理项目长远开展。从具体角度来看,土地整理建后工程管理方面具体存在的问题有以下几点。 
  2.1 工程产权归属不明确 
  因为我国大多数的农村都是实行家庭联产的承包责任体系,所以大多数的集体经济组织弱化显著,甚至是名存实亡。集体经济与财产的所有者普遍存在欠缺问题,乡镇政府与土地管理部门、水利部门、林业部门作为基础的国有资产代理者,实际上也并不能成为资产代表或资产所有人。 
  2.2 管理体系与运行机制不灵活 
  一直以来,我国土地整理建后的工程都是通过乡镇政府相应部门与农村集体经济负责进行管理、维护以及运行。在工程管理方面,不仅是管理人员,同时也是维护养护人员。这一种管理模式相对较为专业,也不需要担心国有资产存在流失的问题。但是,在行政管理职能以及维修、养护职能的划分方面就显得非常模糊,不仅是执行者,同时也是监督者,缺乏明显的监督与竞争体系,无压力,内部很难形成相应的竞争创新,机构性质定义无法明确,严重阻碍土地整理建后工程的顺畅管理。 
  2.3 管理体系和市场经济原则冲突明显 
  当前大多数的土地整理建后工程在管理体系上以专业管理、群体管理相结合的运行机制为主,在特殊的历史时代之下,这一种管理方式可以发挥较为突出的作用和价值。但是,伴随着我国市场经济发展的逐渐成熟,经济体系建立越发完整,这一种运行模式的基础已经不再存在,这一种管理体系和运行体系已经无法适应当下。 
  2.4 投资途径较少,维修养护成本过高 
  因为土地整理建后工程本身属于公益性的工程,其在管理与运行、生产等过程中都会产生综合性的效益,其主要成本包含社会效益、受益对象的分类以及收益的多少,但是这些效益都无法采取具体的计算方式以货币展现出来,同时当前也并没有建立真正意义上的投入与产出、消耗与补偿的机制,并且当前我国土地整理建后工程在项目预算当中也没有安排具体的专项经费投入,所以在工程建设之后,经常出现无人管、无人修或者是没钱管、没钱修的窘境。 
  3 土地整理建后工程管理及创新模式 
  下面以耕地、水利、道路、防护林作为案例,探讨土地整理建后工程管理及创新模式。 
  3.1 提升耕地管理重视度 
  在项目实施之后,所形成的社会效益是明显的,同时生态效益也是突出的,这也是社会效益、经济效益、生态效益的统一性目标,属于土地整理的基本目标[3]。在实际工作中,需要提高对于耕地管理的重视度,例如新增耕地内容,因为新增的耕地是在原本的土地基础上,所以需要根据权属原则的方式处理。但是,也需要根据投资则收益的原则,国家所投资的土地整理事业,哪怕属于公益性投资,但是名义上也应当是拥有新增耕地之后的收益权,但是这一部分权益国家并不会收入,这一部分仍然是以一定的方式转入到土地整理建设之后的工程管护费用。乡镇级的土地管理部门或政府可以实施监督这一费用的管理。对此,项目建设完成之后,为了促使多方面经济效益的最大化,最好不要将最新的耕地分配给农民,而是采取村镇级别统一代管,并由专业人员负责, 实行资金投入收入与分配。另外,还可以实行招标承包的方式,让原本所有权主体的个人与部门拥有优先承包权。
 3.2 优化水利工程管理模式 
  土地整理投資的大多数资金都是由政府提供,在建设完成之后形成的农田水利工程的资产也必然是由国家所有。因为投资方面的单面性,所以群众往往认为这一工程与自身无直接关系,只需要使用与管理就行,不需要对其进行维护,所以导致农田水利工程在建设之后的效益无法最大化,群众不会主动对其进行维护,从而在使用一段时间后就出现各种破损[4]。 
  在土地整理项目建设完成之后,会形成大量的农田水利工程的资源。例如塘坝、大口井、蓄水池、饮水泵站、深水井等,这些工程建设之后都会蓄积一定的水资源,从而具备一定的应用价值。这些水资源的产权名义上属于国家所有,但是实际上应当是属于村民集体所有。对此,需要村民提高重视度,意识到水资源来源的重要性,并主动参与到水利工程的应用中。另外,还可以采取制度激励的方式,构建一个完善的制度体系,从而强化对工程的管理。要想吸引私人或私人联合体、民间团体加入到农田水利工程的管理当中,同时以系列性的制度保障个人或团体的收益,具体方式可以以拍卖、承包、租聘、股份合作等方式实现。政府方面可以以部分资金投入到水利工程的建设作为以奖代补,在政策方面以财政扶贫项目、农业综合开发项目的资金协调统筹起来,并捆绑于农田水利建设当中。项目工程的设施管理与维护主体应当是项目所在地的政府或村委会,管理与维护主体必须对工程设施的管理与维护负起相应的责任,同时也享有相应的分配权利。 
  在具体的管理方式方面,可以应用承包与拍卖相结合的方法,建设工程设施的赔偿制度,对于可以形成收益的工程,具体的收费价格由村民代表大会决定,根据成本微利的原则执行,受益方面除了管理费用以外,盈利方面的一部分还需要缴纳到工程后期管理与维护的专项资金当中,并由政府或监督部门统一监管。 
  3.3 道路与防护林的创新管理模式 
  可以说任何的工程都是“三分造、七分管”,工程的管理养护工作直接决定着整个项目建设的最终效果,决定是否可以突出整体经济效益。对于土地整理项目建后所形成的道路以及防护林等工程性的资产,可以借助构建以林护路、以林养路的基本管理模式。按照相应的项目工程经验,为了保障防护生态林不会遭受人为的破坏,可以由村委会与道路相邻的责任田农户签订相应的责任书,并且规定通过农户负责本路段的树木管理与养护工作,以严格的惩罚制度保障养护效果,例如毁一罚十,在树木成林之后,其经济收入的大部分可以归农户所有,其余则由村镇、居委会收取,并用于道路的基本维护以及树苗的购买、种植、改进实验等。与此同时,还可以制定相应的奖罚体系,将项目区域当中的道路与林网工程落实到相应责任人,管理到每家每户,负责项目区域内的道路维护、维修工作,进而保障工程的整体效益。 
  4 结 语 
  综上所述,目前我国正处于经济社会快速发展的关键时期,经济社会发展过程中对于建设用地的需求量必然会不断提升。只有在合理开发土地资源的同时,做好对土地资源的建后工程管理,保障土地整理后折抵指标与用地复垦指标的合理性,才可以缓解建后用地计划指标缺乏的问题。与此同时,还需要以科学的发展理念做好土地工作与土地整理项目的后续管理工作,统筹多方面的经济效益,实现土地资源经济效益最大化的管理目标。 
  主要参考文献 
  [1]赵微,周惠,杨钢桥,等.农民参与农地整理项目建后管护的意愿与行为转化研究:以河南邓州的调查为例[J].中国土地科学,2016,30(3):55-62. 
  [2]马杰,刘今朝.基于现行定额计价模式的“营改增”对农村土地整治项目的影响[J].工程管理学报,2017,31(1):89-93. 
  [3]马杰,刘今朝,薛毅,等.重庆市农村建设用地复垦项目拆除工程预算定额耗量研究[J].工程管理学报,2015,35(4):84-88. 
  [4]张海鑫,杨钢桥,文高辉,等.农地整理项目后期管护资金预算方法研究——以仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目为例[J].农业现代化研究,2016,37(1):87-95.
浏览次数:  更新时间:2018-01-26 08:31:26
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