“PPP”:撬动“海绵经济”产业链

 0 引 言 
  2013年12月,习近平总书记在中央城镇化会议上提出了“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”要求。根据讲话精神,2014年10月,国务院办公厅印发文件《关于推进海绵城市建设的指导意见》,以指导建设的相关事宜。随后,财政部、住房城建部、水利部根据讲话和文件,进一步细化海绵城市建设工作,决定开展中央财政支持海绵城市建设试点选拔工作。2015年4月2日,财政部正式公布首批16个试点城市名单。这些试点城市都将得到中央相应的资金和政策支持。国家将海绵城市建设作为十三五规划的重要内容,是基于现实的认真反思和对未来的科学规划。海绵城市的建设将是提高我国新型城镇化质量,促进人与自然和谐发展的必由之路。但是,据住建部的统计数据显示,海绵城市的建设投资需要每平方米1-1.5亿元,这是个巨大的投资数额。因此,当前的难题是如何在不增加财政负担的前提下解决巨大的资金缺口,并将海绵城市的建设真正落到实处。 
  1 相关概念界定 
  1.1 海绵城市 
  海绵城市是新一代城市雨洪管理概念,指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”,也可称为“水弹性城市”。 即下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。技术措施主要是:渗、滞、蓄、净、用、排。 海绵城市的本质是城镇化与环境资源的协调发展,海绵城市是一种城市建设和管理理念,而不是指某一个具体的项目。海绵城市建设属于城市公共基础设施建设。 
  1.2 PPP模式 
  关于 PPP 的基本概念和定义表述,学术界各有论断,但是已基本达成共识, PPP模式(公私合营融资模式 Public-Private Partnership )指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP模式主要应用的领域是:准公共服务领域和纯公共服务领域。 
  2 通过PPP来撬动“海绵经济” 
  2.1 海绵城市建设面临的巨额资金压力 
  据悉,目前我国大部分城市都属于快排模式,远远达不到海绵城市的标准。因此,要建设海绵城市就需要对现有的地下管网进行大规模改造。而这种改造则需要巨额的资金。 
  2015年1月15日,国家财政部、住建部、水利部联合发布文件,表示支持推动试点城市开展海绵城市的建设。全国上百個城市进行了申报,在竞争及评审时,各个城市都是市委书记、市长亲自带队,都纷纷表示出响应海绵城市建设的热情,以及对转变发展模式、寻求新的经济增长点的期望。最终,16个城市入选,其中省会城市每年将获得5亿元中央财政补贴,其他类型城市每年可获得4亿元,这意味着财政部的预算要从原来的40亿~50亿元变为200亿元。 
  据住建部的统计数据显示,海绵城市的建设投资需要每平方米1亿~1.5亿元,这是个巨大的投资数额。然而仅试点城市就有16个,在这一“天文数字”面前,中央财政补助难免捉襟见肘,此时PPP模式将发挥其应有的作用。 
  2.2 中央鼓励PPP模式 
  《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出,坚持以“政府引导、社会参与”为主线。将政府宏观调控的引导作用与市场配置资源的决定性作用有效结合,为有效利用社会资本营造良好发展环境。积极推进PPP模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市的建设。 
  各试点城市均对海绵城市规划建设投入巨资,少则几十亿元,多则上百亿元。例如,根据已编制完成的 《南宁市海绵城市试点建设三年实施计划(2015-2017)》,南宁市拟投资 95.15 亿元建设54.6 平方千米海绵城市示范区, 远超过省会城市中央财政每年 5 亿元的补助。 山东省济南市也计划投资 149 亿元建海绵城市, 湖北省武汉市将投入 102 亿元用于海绵城市建设试点。 浙江省嘉兴市作为全省唯一入围首批海绵城市试点的城市, 计划在3 年 内上马 10 大 类 488 个项目撬动“海绵经济”,至少拉动 40 亿元的投资。嘉兴市初步计划利用PPP 模式和财政部补助的部分资金, 有效整合市级财政专项资金和结余资金以及一般预算资金, 探索通过市场化的手段, 引入实力较强的专业基金团队, 共同设立海绵城市建设发展基金, 带动整个城市海绵经济产业链的发展。 
  2.3 采用PPP 模式的益处 
  中央财政鼓励采用PPP 模式吸引社会资本进入海绵城市建设领域,是一种促成政企合力、推动智慧城市发展的有效机制。一方面,由于财政性资金的投入, 城市基础建设中的工程项目以及与工程建设有关的货物、 服务采购, 很有可能采用政府采购方式完成。 这为采购规模的增长、采购程序的优化、采购模式的创新等提供了广阔空间。另一方面, 中央财政鼓励在海绵城市建设中引入PPP 模式, 有效地打破公共服务“垄断”,为加速智慧城市的建设进程注入新动力。通过PPP模式,社会资本参与到城市公共项目的建设领域,不仅可以破除互联网公共服务的垄断格局,而且可以激发市场主体的活力和创造力,使政企双方的角色随之变化,政府将由公共服务的供给方转变为合作方和监管方,保障公民的利益;从而企业对项目的参与程度也从过去单一的建设转变到设计、建设、运营、维护的全过程,加大了企业的融入感。
 3 PPP 模式政策实施的困难反馈 
  政府和企业合作的模式收到了社会的高度关注,也为城市建设带来了极大的便利与益处,但是在这热潮背后,更需要理性、冷静的思考,海绵城市由于自身复杂性及行业发展所处的阶段所限,如何高质高效地推行PPP 模式尚属一个新的课题,在全面推行海绵城市建设时必定会面临一定的困难和障碍。 
  3.1 试点城市对海绵城市建设工作难度认知不足 
  一些试点城市对海绵城市建设的艰难度没有明确的认识。从申报成功的试点城市来看,有包括西咸新区这样的新城区,也有北京这样建筑群居多的旧城区,但要在两三年内完成涉及数百个改造与新建项目的规划设计、施工建设和运行评估的区域建设与改造工作,存在一定的难度。因此,不仅项目数量大、周期短,还可能涉及河道以及流域的综合整治,要科学有序地完成实施方案的整体规划,保质保量地开展各个项目的设计及施工建设,是一项异常紧迫而又艰巨的工作。 
  总之,无论是旧城还是新城的海绵城市建设,都会面临许多巨大困难和障碍。如果缺乏对这些困难和障碍的清晰认知以及积极有效的应对策略,将会极大地影响后续工作的有效开展。 
  3.2 收益模式以及政府支付能力问题 
  想要利用PPP模式推动海绵城市建设,必须要解决的一个关键问题就是收益模式。PPP模式是通过“政府付费”和“使用者付费”来获取投资收益的,但是,在我国并没有强制性的雨水收费等制度,尚且不具备“使用者付费”的条件。因此PPP模式的投资收益还是以“政府购买”支付为主。在这种情况下,政府的支付能力以及信誉度就成为了后盾保障,但是前文也已经提到,开展海绵城市的大规模建设,面临巨大的资金和技术等挑战,有些地方政府信用度不高,拖延支付的情况并不少见。一些企业通过分析地方的经济实力和政府的信用程度后,会出现放弃参与海绵城市PPP 的竞争,从而使得该模式无法实行。 
  4 如何使PPP 模式适应海绵城市建设和运行 
  虽然海绵城市PPP 模式在实践过程中面临巨大的挑战,但是这无疑是推动海绵城市建设进程的一大新路径,只要加以改善,消除隐患,势必发挥其莫大的优势。笔者认为有如下几点可在PPP 项目落实中重点考量。 
  4.1 促进政府与企业的良好合作 
  海绵城市PPP项目是复杂的工程,一个完善的PPP模式需要处理好公共部门与各个企业之间的关系。不能把PPP模式当成一个简单的融资渠道,更不应成为地方政府转嫁责任和财政负擔的途径。因此,可以借鉴发达国家的良好经验,例如美国马里兰州的PPP项目,政府部门和企业按比例投入一定资本筹建PPP 项目公司,该项目公司通过金融机构来获得债券融资,并且分别与承建商、运营商、供应商签订建造合同、运营合同、设备采购合同,实现政府与企业的良好合作。 
  4.2 海绵城市建设的资金保障与政府信用的提升 
  我国海绵城市建设资金的主要来源为中央财政的支持,与一些发达国家相比略显单一。为了获取海绵城市建设的资金保障,应该鼓励参与项目建设和运营的公司为投资主体的股权融资,推动银行或其他金融机构进行贷款的债权融资。并且可以打破多地区之间的行政管辖界限,共同融资以解决同一流域内复杂的雨水问题,以获取资金保障。 
  上文中也提到政府在海绵城市PPP项目中有不可推卸的付费责任,一旦政府出现信用危机,企业将损失严重,同时也会打击企业的信心,退出PPP项目。因此,地方政府在推行海绵城市PPP项目时,要加强政府职责的履行,提升政府的支付信用,避免地方政府的违约行为,保障参与企业的合法权益。 
  主要参考文献 
  [1]国务院办公厅.关于推进海绵城市建设的指导意见(国办发〔2015〕75号)[Z].2015. 
  [2]财政部办公厅,住房和城乡建设部办公厅,水利部办公厅.关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知(财办建﹝2015﹞4号)[Z].2015. 
  [3]车 伍,赵 杨,李俊奇 . 海绵城市建设热潮下的冷思考[J]. 南方建筑,2015( 4) :104-107. 
  [4]俞孔坚,李迪华,袁弘,等.“海绵城市”理论与实践[J].城市规划,2015,39(6):26-36. 
  [5]胡坚,李迪华.与地方政府的对话:镇江市的海绵城市建设经验[J].景观设计学,2015(2):32-39.
浏览次数:  更新时间:2018-01-26 08:32:57
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